Kính gửi: Thường trực Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh.
Cơ quan soạn thảo: Nhóm Học tập và Nghiên cứu Chính sách Công (Khôi).
Căn cứ pháp lý: Nghị quyết số 98/2023/QH15 và Nghị quyết số 188/2025/QH15 của Quốc hội.
Đề tài: Thẩm định và lựa chọn mô hình đầu tư Dự án Tuyến đường sắt đô thị số 4.
Dự án Tuyến Metro số 4 giữ vai trò huyết mạch xuyên tâm với tổng chiều dài 47,3 km và 37 nhà ga hiện đại. Tổng mức đầu tư sơ bộ ước tính 143 nghìn tỷ đồng, tương đương khoảng 5,6 tỷ đô la Mỹ theo thời giá hiện tại. Dự án được đánh giá mang lại hiệu quả kinh tế xã hội vượt trội nhưng hiệu quả sinh lời tài chính thuần túy rất thấp.
Thành phố Hồ Chí Minh đang đối mặt với bài toán nan giải về nguồn lực khi trần vốn hỗ trợ Trung ương bị giới hạn. Nghị quyết số 188 năm 2025 khống chế mức hỗ trợ từ ngân sách Trung ương tối đa 209.500 tỷ đồng cho toàn mạng lưới. Trong khi đó, Nghị quyết số 98 năm 2023 giới hạn tổng mức dư nợ vay của Thành phố không được vượt quá 120%.
Do đó, phương thức đầu tư công truyền thống dựa vào vốn ngân sách và nợ vay đơn thuần là hoàn toàn không khả thi. Mô hình phát triển đô thị định hướng giao thông (TOD) là giải pháp bắt buộc nhằm khai thác 7,79 tỷ USD từ đất đai. Khoản thu khổng lồ này sẽ giúp tài trợ trực tiếp cho 19,4% tổng nhu cầu vốn đầu tư mạng lưới đường sắt đô thị.
Bản ghi nhớ này khuyến nghị Ủy ban Nhân dân Thành phố lựa chọn phương án hỗn hợp có kiểm soát theo ba giai đoạn. Thành phố chủ động thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng và đầu tư công hạ tầng lõi bảo đảm bằng trái phiếu đất. Sau đó, Thành phố tổ chức đấu giá quyền phát triển thương mại TOD cho khối tư nhân kèm điều kiện ràng buộc tiến độ.
Kế hoạch phát triển tổng thể giai đoạn 2026 đến 2035 của Thành phố đặt mục tiêu hoàn thành 7 tuyến metro dài 355 km. Tổng nhu cầu vốn đầu tư cần huy động cho toàn bộ đề án lên tới hơn một triệu tỷ đồng, tức khoảng 40,2 tỷ USD. Đây là một khối lượng vốn đầu tư công khổng lồ vượt quá khả năng cân đối thông thường của ngân sách địa phương.
Nguồn vốn từ ngân sách Trung ương theo Nghị quyết 188 chỉ đáp ứng được khoảng 20% tổng nhu cầu vốn toàn mạng lưới. Thành phố bắt buộc phải tự lực huy động 80% lượng vốn còn lại thông qua các cơ chế chính sách đặc thù mới. Tuyến Metro số 4 với quy mô 143 nghìn tỷ đồng chiếm tỷ trọng vốn rất lớn trong kế hoạch trung hạn sắp tới.
Nếu không có đột phá về cơ chế huy động vốn, dự án sẽ đối mặt nguy cơ đình trệ kéo dài nhiều năm. Hậu quả là tình trạng ùn tắc giao thông đô thị thêm trầm trọng và làm lãng phí cơ hội tăng trưởng kinh tế.
Dự án Tuyến Metro số 4 sở hữu tỷ suất sinh lời kinh tế xã hội rất cao nhờ các lợi ích ngoại hiện to lớn. Công trình giúp cắt giảm hàng triệu giờ tắc đường mỗi năm, giảm thiểu phát thải khí nhà kính và kéo giảm tai nạn. Tuy nhiên, doanh thu bán vé lại không đủ bù đắp chi phí xây lắp ban đầu và chi phí vận hành bảo dưỡng.
Dữ liệu cho thấy chi phí vận hành và bảo trì năm 2034 đã lên tới 2.238 tỷ đồng mỗi năm. Đến năm 2063, chi phí này sẽ tăng nhanh lên mức 12.507 tỷ đồng, tạo áp lực trợ cấp nặng nề cho ngân sách. Hơn nữa, việc phụ thuộc vào dự báo lưu lượng khách quá lạc quan lên tới 483.573 khách mỗi ngày tiềm ẩn rủi ro lớn.
Thực tế vận hành của Tuyến số 1 cho thấy lưu lượng thực tế thường chỉ đạt một phần nhỏ so với dự báo. Nếu nguồn thu thực tế bị hụt sâu, ngân sách Thành phố sẽ phải gánh chịu khoản bù lỗ vận hành hàng năm.
Trong phương án này, chính quyền Thành phố trực tiếp huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu dự án công. Trái phiếu được bảo đảm bằng quyền sử dụng đất tại các khu vực phụ cận 37 nhà ga và hai khu bảo dưỡng. Thành phố đứng ra giải phóng mặt bằng, tạo lập quỹ đất sạch và tổ chức quản lý thi công toàn bộ dự án.
Ưu điểm:
Thành phố giữ quyền kiểm soát tuyệt đối về quy hoạch không gian ngầm và bảo đảm tính kết nối đồng bộ đô thị. Toàn bộ nguồn thu thặng dư từ địa tô đất đai sau khi có metro sẽ thuộc trọn vẹn về ngân sách công. Thành phố có toàn quyền quyết định chính sách an sinh xã hội và điều tiết giá vé phục vụ người dân tốt nhất.
Nhược điểm:
Toàn bộ áp lực nợ vay và rủi ro tài chính đều đổ dồn trực tiếp lên vai chính quyền địa phương Thành phố. Bộ máy hành chính công thường thiếu sự linh hoạt và năng lực trong việc quản trị kinh doanh bất động sản thương mại. Quy trình thủ tục đầu tư công kéo dài dễ dẫn đến nguy cơ chậm bàn giao mặt bằng và đội vốn xây lắp.
Trong phương án này, Nhà nước thực hiện giải phóng mặt bằng và giao toàn bộ đất sạch cho nhà đầu tư tư nhân. Nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng tuyến metro và được cấp quyền phát triển bất động sản trên quỹ đất TOD được giao. Sau khi hoàn thành xây lắp, nhà đầu tư bàn giao toàn bộ công trình hạ tầng metro cho Thành phố vận hành khai thác.
Ưu điểm:
Thành phố tận dụng được năng lực tài chính và tốc độ triển khai thi công nhanh nhạy của tập đoàn tư nhân lớn. Giảm tải đáng kể áp lực nợ vay trực tiếp cho ngân sách Thành phố trong giai đoạn cao điểm xây dựng ban đầu. Doanh nghiệp tư nhân có chuyên môn thương mại cao giúp tối ưu hóa giá trị dịch vụ tiện ích dọc theo các nhà ga.
Nhược điểm:
Nguy cơ lặp lại biến tướng của các hợp đồng đổi đất lấy hạ tầng trước đây nếu thiếu cơ chế kiểm toán minh bạch. Nhà đầu tư có thể ưu tiên trục lợi phân lô bán nền trong khi tiến độ xây lắp đường ngầm bị đình trệ. Thành phố gánh chịu rủi ro lớn nếu doanh nghiệp rơi vào khủng hoảng thanh khoản khiến dự án bị dở dang kéo dài.
| Tiêu chí thẩm định chính sách | Phương án 1: Đầu tư công kết hợp TOD | Phương án 2: Đối tác công tư (PPP) kết hợp TOD |
|---|---|---|
| Mức độ an toàn ngân sách và nợ công | Trung bình, áp lực trần nợ vay 120% | Cao hơn, chia sẻ gánh nặng vốn sang tư nhân |
| Khả năng bảo toàn giá trị đất công | Rất cao, thu trọn vẹn địa tô cho Nhà nước | Tiềm ẩn rủi ro nếu định giá đất thiếu cạnh tranh |
| Tiến độ giải ngân và thi công xây lắp | Thường chậm do vướng thủ tục giải ngân | Nhanh hơn nhờ tính chủ động của khối doanh nghiệp |
| Năng lực kiểm soát quy hoạch dài hạn | Hoàn toàn chủ động theo định hướng quy hoạch | Phụ thuộc vào cam kết và thiện chí của nhà đầu tư |
| Tính sẵn sàng và tương thích thể chế | Cần hoàn thiện khung pháp lý trái phiếu dự án | Phù hợp cơ chế đặc thù thí điểm theo Nghị quyết 188 |
Nhóm nghiên cứu khuyến nghị Ủy ban Nhân dân Thành phố không nên áp dụng cực đoan một phương thức đơn lẻ nào. Thành phố nên lựa chọn mô hình hỗn hợp kết hợp có điều kiện tương tự kinh nghiệm thành công của Thượng Hải và Hồng Kông. Mô hình này tách bạch rõ ràng giữa hai khâu: đầu tư hạ tầng giao thông lõi và phát triển thương mại dịch vụ.
Thành phố giữ vai trò chủ đạo trong công tác quy hoạch, giải phóng mặt bằng và sở hữu kết cấu hạ tầng đường sắt. Khối tư nhân được tham gia sâu vào việc đấu thầu phát triển các khu phức hợp thương mại và nhà ga dịch vụ. Cơ chế này giúp vừa bảo toàn địa tô công vừa phát huy tối đa nguồn vốn và sự năng động của doanh nghiệp.
Giai đoạn 1 (2026 đến 2028): Hoàn thiện thể chế và tạo lập quỹ đất sạch TOD:
Thành phố ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành các chính sách số 19, 23, 24, 25 và 26 thuộc Nghị quyết 188. Ban Quản lý tiến hành cắm mốc quy hoạch chi tiết xung quanh 37 nhà ga và hai khu bảo dưỡng kỹ thuật toàn tuyến. Triển khai công tác bồi thường giải phóng mặt bằng bằng nguồn vốn đầu tư công và phát hành trái phiếu dự án ban đầu.
Giai đoạn 2 (2028 đến 2032): Đấu giá đất minh bạch và thi công đồng bộ hạ tầng:
Tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất TOD công khai cho các nhà đầu tư bất động sản có năng lực tài chính mạnh. Tiền thu được từ đấu giá đất được khóa vào tài khoản chuyên dùng để thanh toán chi phí xây lắp tuyến Metro 4. Ký kết hợp đồng xây dựng có điều khoản phạt vi phạm tiến độ nghiêm ngặt đối với mọi nhà thầu tham gia dự án.
Giai đoạn 3 (2032 đến 2035): Thành lập Tổng công ty vận hành và kinh doanh thương mại:
Thành phố thí điểm thành lập Doanh nghiệp đường sắt đô thị 100% vốn nhà nước theo đúng nội dung của Chính sách số 12. Doanh nghiệp này chịu trách nhiệm tiếp nhận quản lý vận hành kỹ thuật và khai thác toàn bộ tài sản hạ tầng đường sắt. Doanh nghiệp được phép liên doanh với các tập đoàn bán lẻ để kinh doanh các dịch vụ thương mại bên trong nhà ga.
Thứ nhất, thành lập Quỹ bình ổn vận hành giao thông công cộng bằng cách trích lập 20% nguồn thu đấu giá đất TOD ban đầu. Nguồn quỹ này chuyên dùng để hỗ trợ bù giá vé và trang trải chi phí vận hành trong 5 năm đầu khai thác. Cơ chế này giúp bảo vệ ngân sách thường xuyên của Thành phố không bị xáo trộn nếu lưu lượng khách thực tế đạt thấp.
Thứ hai, đưa điều khoản chia sẻ rủi ro doanh thu theo Luật PPP vào toàn bộ các hợp đồng hợp tác thương mại ga. Thiết lập biên độ sàn 75% và biên độ trần 125% mức doanh thu để cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và doanh nghiệp.
Thứ ba, quy định chặt chẽ tiến độ cấp quyền phát triển bất động sản tương ứng với khối lượng hoàn thành tuyến đường sắt. Kiên quyết không bàn giao toàn bộ quỹ đất thương mại trước khi công trình ngầm được nghiệm thu kỹ thuật an toàn tuyệt đối.
Thứ tư, áp dụng cơ chế kiểm toán độc lập quốc tế định kỳ đối với toàn bộ quá trình định giá và đấu giá đất. Mọi giao dịch đất đai TOD đều phải thực hiện công khai trên hệ thống đấu giá quốc gia để phòng ngừa tham nhũng.
Gomez Ibañez, J. A., & Kalt, J. (1996). Learning by the case method. John F. Kennedy School of Government, Harvard University.
Nguyễn Xuân Thành, & Nguyễn Xuân Thu. (2026). Nghiên cứu tình huống: Thực hiện đầu tư tuyến Metro số 4 TP.HCM. Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright.
Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.
Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. (2025). Nghị quyết số 188/2025/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù, đặc biệt phát triển hệ thống đường sắt đô thị tại TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh.
Vũ Thành Tự Anh. (2007). Hướng dẫn viết bài phân tích chính sách. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.