Tác nhân thực hiện: Ban Nghiên cứu và Phát triển (R&D).
Đơn vị chủ trì: Nhóm Học tập và Quản lý Nghiên cứu (Khôi).
Cơ sở lý luận: Khung 8 câu hỏi chẩn đoán tình huống của Đại học Harvard và Đề cương FSPPM.
Tuyến đường sắt đô thị số 4 là dự án giao thông trọng điểm xuyên tâm của Thành phố Hồ Chí Minh. Chiều dài toàn tuyến đạt 47,3 km, trong đó hơn 25 km đi ngầm và gần 22 km trên cao. Công trình bao gồm 37 nhà ga hiện đại cùng hai khu bảo dưỡng kỹ thuật tại Đông Thạnh và Hiệp Phước.
Tổng mức đầu tư dự án ước tính 143 nghìn tỷ đồng, tương đương khoảng 5,6 tỷ đô la Mỹ. Suất đầu tư bình quân đạt khoảng 3,9 nghìn tỷ đồng mỗi km, phù hợp với tỷ lệ đi ngầm lớn. Dự án kết nối các khu dân cư đông đúc từ Hóc Môn, Tân Bình qua Bến Thành đến Nhà Bè.
Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 188 năm 2025 nhằm thí điểm các cơ chế chính sách đặc thù. Nghị quyết này quy định mức trần vốn ngân sách Trung ương hỗ trợ cho Thành phố không quá 209.500 tỷ đồng. Trong khi đó, kế hoạch tổng thể 7 tuyến metro đòi hỏi nguồn vốn lên tới 1.019.371 tỷ đồng.
Nguồn thu từ mô hình phát triển đô thị định hướng giao thông (TOD) ước tính khoảng 7,79 tỷ USD. Con số nguồn thu này kỳ vọng sẽ đóng góp gần 19,4% tổng nhu cầu vốn đầu tư mạng lưới. Hiện tại, Công ty Cổ phần Tập đoàn Sovico đã chủ động đề xuất được làm chủ đầu tư dự án.
Về phương diện tài chính thuần túy, dự án đường sắt đô thị thường có tỷ suất sinh lời rất thấp. Chi phí đầu tư xây lắp ban đầu quá lớn khiến nguồn thu vé không đủ bù đắp vốn gốc. Doanh thu bán vé trong nhiều năm đầu chỉ đủ chi trả cho chi phí vận hành và bảo trì.
Tuy nhiên, xét trên phương diện kinh tế xã hội, dự án mang lại tỷ suất lợi ích rất vượt trội. Hiệu quả kinh tế xã hội tính toán toàn bộ các giá trị thặng dư tạo ra cho toàn bộ nền kinh tế. Dự án giúp giảm thiểu ùn tắc giao thông, cắt giảm thời gian di chuyển và tăng năng suất lao động.
Công trình đường sắt đô thị góp phần làm giảm thiểu lượng phát thải ô nhiễm và tai nạn giao thông. Các lợi ích ngoại hiện tích cực này mang lại giá trị to lớn nhưng không thể thu phí trực tiếp. Vì vậy, Nhà nước bắt buộc phải can thiệp đầu tư nhằm hiện thực hóa các lợi ích công cộng.
Hạ tầng đường sắt đô thị mang đầy đủ tính chất của một ngành độc quyền tự nhiên điển hình. Chi phí chìm cố định ban đầu khổng lồ tạo ra rào cản gia nhập thị trường vô cùng lớn. Doanh nghiệp tư nhân thuần túy không có đủ nguồn lực hoặc không dám chấp nhận rủi ro thu hồi vốn.
Nếu để tư nhân độc quyền định giá vé, họ sẽ đặt mức giá rất cao để tối đa hóa lợi nhuận. Mức giá vé quá cao sẽ loại trừ người có thu nhập thấp và làm giảm lưu lượng khách. Điều đó dẫn đến tổn thất phúc lợi xã hội và làm triệt tiêu mục tiêu chuyển đổi giao thông xanh.
Do đó, sự can thiệp của Nhà nước là yêu cầu khách quan nhằm khắc phục triệt để thất bại thị trường. Nhà nước đứng ra đầu tư hoặc điều tiết nhằm đảm bảo mức giá vé hợp lý cho người dân.
Nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách Trung ương theo Nghị quyết 188 bị giới hạn tối đa 209.500 tỷ đồng. Khoản ngân sách hỗ trợ này phải phân bổ chung cho toàn bộ mạng lưới gồm 7 tuyến đường sắt. Do đó, ngân sách Thành phố không thể trông cậy hoàn toàn vào sự hỗ trợ của Trung ương.
Đồng thời, Nghị quyết số 98 năm 2023 khống chế tổng mức dư nợ vay của Thành phố dưới 120%. Giới hạn trần nợ vay này khiến Thành phố không thể phát hành trái phiếu vay nợ tràn lan. Nếu chỉ áp dụng đầu tư công truyền thống, nguồn vốn ngân sách sẽ nhanh chóng bị cạn kiệt.
Đầu tư công truyền thống chỉ sử dụng tiền thuế để chi trả mà không tạo thêm nguồn thu mới. Phương thức này gây áp lực nặng nề lên ngân sách chi thường xuyên và đầu tư phát triển khác.
Khi tuyến metro hình thành, giá trị đất đai xung quanh các nhà ga sẽ tăng lên gấp nhiều lần. Trong mô hình truyền thống, phần địa tô chênh lệch khổng lồ này thường rơi vào tay giới đầu cơ. Nhà nước bỏ tiền làm đường nhưng tư nhân xung quanh lại hưởng trọn vẹn sự gia tăng giá đất.
Mô hình TOD cho phép chính quyền chủ động quy hoạch và thu hồi đất xung quanh 37 nhà ga. Thành phố tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất hoặc hợp tác phát triển thương mại và dịch vụ. Nguồn thu dự kiến 7,79 tỷ USD từ đất TOD sẽ được tái đầu tư trực tiếp vào dự án.
Mô hình này giúp Thành phố tự chủ nguồn tài chính và giảm thiểu áp lực gia tăng nợ công. Đây là giải pháp phát triển đô thị nén hiện đại, nâng cao hiệu quả sử dụng đất đai đô thị.
Trong phương án này, Ủy ban Nhân dân Thành phố trực tiếp huy động vốn và quản lý dự án. Thành phố phát hành trái phiếu dự án được bảo đảm bằng quyền sử dụng đất tại các khu TOD. Nguồn vốn trái phiếu sẽ dùng để giải phóng mặt bằng và xây dựng tuyến đường sắt đô thị.
Ưu điểm (Pros): Thành phố giữ trọn quyền kiểm soát quy hoạch tổng thể và định hướng phát triển không gian đô thị. Toàn bộ nguồn thu từ đấu giá đất TOD thuộc về ngân sách, không lo thất thoát tài sản công. Thành phố có thể chủ động điều tiết giá vé và dịch vụ công cộng vì mục tiêu an sinh.
Nhược điểm (Cons): Thành phố phải gánh chịu toàn bộ rủi ro tài chính và áp lực trả nợ trái phiếu công. Bộ máy quản lý nhà nước thường thiếu kinh nghiệm thương mại và phát triển các khu phức hợp bất động sản. Thủ tục đầu tư công rườm rà dễ dẫn đến nguy cơ chậm tiến độ và đội vốn xây lắp.
Trong phương án này, Nhà nước giải phóng mặt bằng và giao đất sạch cho nhà đầu tư tư nhân. Nhà đầu tư bỏ vốn xây dựng metro và được quyền phát triển bất động sản trên đất TOD. Sau khi hoàn thành xây dựng, nhà đầu tư bàn giao toàn bộ công trình metro cho Thành phố vận hành.
Ưu điểm (Pros): Tận dụng được nguồn vốn tư nhân khổng lồ, giảm gánh nặng nợ công trực tiếp cho ngân sách. Doanh nghiệp tư nhân có năng lực thi công nhanh nhạy và quản trị các dự án bất động sản tối ưu. Tiến độ giải ngân và xây dựng có thể được rút ngắn đáng kể so với thủ tục công.
Nhược điểm (Cons): Nguy cơ lặp lại sai lầm của các hợp đồng đổi đất lấy hạ tầng nếu định giá đất không chuẩn. Rủi ro nhà đầu tư tập trung trục lợi bất động sản mà xao nhãng chất lượng kỹ thuật metro. Thành phố chịu rủi ro lớn nếu doanh nghiệp gặp khó khăn tài chính dẫn đến dự án dở dang.
| Tiêu chí đánh giá | Đầu tư công kết hợp TOD | Đối tác công tư (PPP) kết hợp TOD |
|---|---|---|
| Kiểm soát quy hoạch và địa tô | Rất cao, thu trọn vẹn địa tô cho ngân sách | Trung bình, chia sẻ phần lớn địa tô cho tư nhân |
| Áp lực nợ công và ngân sách | Rất lớn, đối mặt trần nợ vay 120% | Thấp hơn, chuyển bớt áp lực vốn sang khu vực tư |
| Tiến độ và hiệu quả thi công | Thường chậm do thủ tục hành chính phức tạp | Nhanh hơn nhờ tính linh hoạt của doanh nghiệp tư |
| Rủi ro đạo đức và thất thoát đất | Thấp hơn nếu đấu giá đất công khai minh bạch | Nguy cơ cao nếu định giá đất thiếu tính cạnh tranh |
Mô hình TOD tại Ga Shibuya là hình mẫu thành công về sự kết hợp giữa tư nhân và hạ tầng. Doanh nghiệp tư nhân trực tiếp đầu tư xây dựng hạ tầng và phát triển các trung tâm thương mại liên kết. Lợi nhuận từ kinh doanh bất động sản được tái đầu tư liên tục vào việc nâng cấp dịch vụ đường sắt.
Mô hình này đòi hỏi thị trường tài chính phát triển và doanh nghiệp tư nhân có năng lực quản trị xuất sắc. Doanh nghiệp phải có tầm nhìn dài hạn và cam kết đồng hành bền vững cùng sự phát triển cộng đồng.
Tập đoàn MTR Hồng Kông vận hành theo mô hình được Nhà nước trao độc quyền phát triển đất quanh ga. MTR thanh toán tiền đất cho chính quyền theo giá trị trước khi có tuyến đường sắt đi qua. Sau đó, MTR hợp tác với các tập đoàn bất động sản để xây dựng các khu đô thị phức hợp.
Chênh lệch địa tô khổng lồ sau khi hoàn thành metro giúp MTR bù đắp toàn bộ chi phí hạ tầng. MTR trở thành một trong những hệ thống metro hiếm hoi trên thế giới có lợi nhuận thương mại ròng. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi sự minh bạch tuyệt đối và năng lực quy hoạch đô thị đỉnh cao.
Shentong Metro là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước trực thuộc Ủy ban Nhân dân Thành phố Thượng Hải. Thay vì được giao đất thẳng, Shentong tham gia đấu giá quyền sử dụng đất theo cơ chế thị trường. Sau khi trúng đấu giá, Shentong thành lập công ty liên doanh với các tập đoàn bất động sản lớn.
Dự án MIXC là minh chứng điển hình khi Shentong hợp tác thành công cùng China Resources Land. Mô hình này rất phù hợp với đề xuất thành lập Doanh nghiệp metro nhà nước của Thành phố Hồ Chí Minh. Nó vừa bảo toàn quyền sở hữu nhà nước vừa tận dụng được năng lực phát triển của khối tư nhân.
Mô hình tính toán dự phóng lưu lượng khách năm 2034 đạt mốc 483.573 lượt hành khách mỗi ngày. Tốc độ tăng trưởng dự báo bình quân giai đoạn sau đó lên tới 14,3% mỗi năm. Đây là mức dự báo vô cùng lạc quan và tiềm ẩn rủi ro sai lệch rất lớn.
Thực tế vận hành Tuyến Metro số 1 Bến Thành Suối Tiên chỉ đạt khoảng 55.000 đến 70.000 khách. Lưu lượng dự báo của Tuyến 4 cao gấp 7 đến 8 lần so với tuyến số 1 hiện hữu. Nếu lưu lượng thực tế không đạt kỳ vọng, doanh thu tiền vé sẽ bị sụt giảm nghiêm trọng.
Dữ liệu cho thấy chi phí vận hành và bảo trì năm 2034 lên tới 2.238 tỷ đồng. Đến năm 2063, chi phí này sẽ tăng nhanh lên mức 12.507 tỷ đồng mỗi năm. Nếu nguồn thu bán vé không đủ bù đắp chi phí vận hành, ngân sách Thành phố sẽ phải bù lỗ.
Khoản trợ cấp vận hành kéo dài hàng thập kỷ sẽ trở thành gánh nặng lớn cho ngân sách địa phương. Do đó, các nguồn thu thương mại ngoài vé và nguồn thu từ đất TOD là yếu tố sống còn.
Bản phân tích xác nhận dự án Metro số 4 có tính khả thi kinh tế xã hội rất cao. Mô hình TOD là lựa chọn bắt buộc để tháo gỡ điểm nghẽn về trần vốn và nợ công. Tuy nhiên, việc lựa chọn giữa Đầu tư công hay PPP kết hợp TOD đòi hỏi kiểm soát rủi ro chặt chẽ.
Ban R&D đề xuất chuyển giao toàn bộ hồ sơ này cho tác nhân Grill QA thực hiện Bước 2. Grill QA cần tiến hành phản biện sâu về năng lực hấp thụ của thị trường bất động sản TOD. Đồng thời, Grill QA cần stress test khả năng chịu đựng của ngân sách nếu lưu lượng khách sụt giảm.
Gomez Ibañez, J. A., & Kalt, J. (1996). Learning by the case method. John F. Kennedy School of Government, Harvard University.
Nguyễn Xuân Thành, & Nguyễn Xuân Thu. (2026). Nghiên cứu tình huống: Thực hiện đầu tư tuyến Metro số 4 TP.HCM. Trường Chính sách Công và Quản lý Fulbright.
Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh.
Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam. (2025). Nghị quyết số 188/2025/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù, đặc biệt phát triển hệ thống đường sắt đô thị tại TP Hà Nội và TP Hồ Chí Minh.
Vũ Thành Tự Anh. (2007). Hướng dẫn viết bài phân tích chính sách. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright.